 |
|
|
БЮДЖЕТ НАЦИОНАЛЬНЫЙ NATIONAL BUDGET Закон о бюджете, учете и отчетности от 10 июня 1921 г. (42 Stat. 20; 31 U.S.C. 11-16) определил, что президент Соединных Штатов будет передавать Конгрессу для утверждения проект годового бюджета Соединенных Штатов, а также иную касающуюся его информацию. Тот же закон определил создание БЮРО ПО БЮДЖЕТУ (ББ), ныне организационно относящееся к Управлению президента, что явилось результатом выполнения Плана реорганизации № 1 1939 г. ББ осуществляет содействие президенту в подготовке бюджета и формулировании фин. программ федерального правительства, а также выполняет надзор за исполнением бюджета. При подготовке бюджета Бюро имеет право `объединять, соотносить, пересматривать, уменьшать и увеличивать сметные предложения разных департаментов и учреждений`. Более того, директор Бюро выпускает инструкции и следит за их выполнением как и своих распоряжений по руководству департаментами в ходе осуществления систематических отчетов по их операциям (Часть Х Классификационного закона 1949 г. и Приказ об исполнении 10072 от 29 июля 1949 г.). Раздел 3679 Пересмотренного законодательства с поправками (31 U.S.C. 655) поставил систему расходования средств под административный контроль директора, согласие к-рого необходимо получить, предписал порядок распределения им ассигнований и узаконил создание бюдж. резервов. Кроме того, Закон о бюдж. и бух. процедурах 1950 г. (64 Stat. 834 U.S.C. 18a, 18b) дал Бюро право на введение изменений и упрощений в бюджете и бух. процедурах, а также разъяснил обязанности Бюро в отношении статистической информации и улучшения организации работы, ее координации и управления исполнительной структурой. Т. о., у Бюро появились дополнительные менеджерские функции, связанные с консультированием исполнительских ведомств и агентств федерального правительства в вопросах улучшения административной слаженности и практической работы; проведение исследований при разработке планов усовершенствования работы руководства; помощь президенту в осуществлении более эффективного и экономически обоснованного проведения гос. экон. политики и в планировании продвижения проектов улучшения деятельности и координации федеральных и иных статистических служб
Учитывая расширяющиеся управленческие обязанности ББ, в администрации президента создали Управление менеджмента и бюджета, в соответствии с Планом реорганизации № 2 1970 г., вступившим в силу 1 июля 1970 г., а затем Исполнительным приказом 11541 от 1 июля 1970 г. все упомянутые функции, переданные президенту Соединенных Штатов Частью 1 Плана реорганизации № 2 1970 г., были делегированы директору управления, и эти функции должны были осуществляться им согласно указаниям президента. Функции офиса таковы: офис управления и бюджета обязан:
1. Помогать президенту в более эффективном и экономном исполнении своих гос. обязаннос гос. обязанностей.
2. Содействовать развитию эффективных координационных механизмов гос. исполнительной деятельности и расширению межведомственного сотрудничества.
3. Оказывать помощь президенту в подготовке бюджета и формулировании фин. программы правительства.
4. Осуществлять надзор и контроль за выполнением бюджета.
5. Проводить исследования и содействовать разработке планов гос. управления, а также давать консультации исполнительным правительственным ведомствам в целях улучшения работы правительства.
6. Помогать президенту путем разъяснения и координации мнений и советов департамента по подготовке законодательных предложений и давать президенту предложения по предполагаемым законодательным инициативам в соответствии с прошлым опытом.
7. Оказывать помощь при рассмотрении и выяснении и, при необходимости, подготовке исполнительных распоряжений и заявлений.
8. Планировать и содействовать улучшению, развитию и координации работы федеральных и иных статистических служб.
9. Планировать и развивать информационные системы, чтобы обеспечивать президента данными для исполнения программ.
11. Планировать и разрабатывать программы подбора персонала, его подготовки, стимулирования, специализации, профессионального роста.
12. Постоянно информировать президента о работе гос. учреждений с точки зрения эффективности работы, ее соответствия поставленным задачам и завершенности работы по каждому из ее направлений, а также рассчитывать время выполнения заданных программ различными учреждениями исполнительной власти с целью координации их деятельности для того, чтобы выделяемые Конгрессом деньги использовались по назначению. При этом возникает возможность до минимума сократить дублирование работы различными департаментами и подразделениями и добиться четкого распределения функций между ними. (См. отчеты Главного контрольного управления США, к-рое проводит аудиторские проверки гос. средств, получаемых и расходуемых министерствами и ведомствами федерального правительства. Главная цель таких проверок - независимое исследование с целью выяснения для Конгресса, каким образом правительственные учреждения выполняют свои обязанности в фин. области, а также исследование эффективности фин. операций и управления программами, что позволяет выяснить, достигают ли своих целей правительственные программы, а также понять, были ли изучены альтернативные пути, к-рые, возможно, позволили бы более эффективно и экономно достигать целей, поставленных Конгрессом).
Бюджетная реформа. По указу президента во всех главных гражданских ведомствах федеральной власти была введена, наряду с существующей структурой, система ППБС - Плановая программно-бюдж. система (Обращение президента к членам кабинета правительства и главам ведомств 25 августа 1965 г.). Конгресс работает с бюджетом, все еще используя целевые ориентиры (напр., для Министерства обороны есть статьи для военного персонала, военных операций и их обеспечения, военного строительства, исследований и разработок и т. д.), а также на основе программ (напр., для Министерства обороны есть статьи на стратегические войска, войска общего назначения, разведку и связь, воздушный и морской транспорт и т. д.).
ППБС предлагает бюджет в виде сгруппированных программ, направленных на общие цели, к-рые, в свою очередь, призваны способствовать достижению главных целей гос. политики. Каждая программа включает различные элементы, единицы планирования и анализа, рассчитанные на сроки, обусловленные сущностью целей и аналитическими задачами стратегического планирования. Анализ доходов и расходов также может играть роль в оценке альтернативных программных элементов, к-рые могут быть использованы для достижения заданных конкретных целей, если количественный расчет достоинств программы подтверждается результатами анализа эффективности расходов, недвусмысленно подтверждающими экон. целесообразность программы. Существует возможность ежегодного пересмотра бюдж. программ при проведении их проверки. Гибкость бюдж. политики может достигаться также ежегодной переоценкой приоритетной важности конкретных программ и их элементов в определенных бюджетом пределах.
Объединенный бюджет. Административный бюджет образца ранее 1969 фин. г. учитывает доходы и расходы федеральных правительственных фондов, оставляя вне сферы своего учета фонды, находящиеся под опекой федерального правительства. В отношении гос. предприятий, внутриправительственных фондов, взаимодополняющих друг друга по закону возмещений и ассигнований административный бюджет учитывал доходы отдельно от расходов, иначе говоря, он представлял приход и расход в форме брутто, за исключением рефинансирования. Тогда административный бюджет не был соотнесен ни с финансированием, требующим ежегодных распоряжений об ассигнованиях, ни с расходами, подлежащими законодательному и административному регулированию. Для правительства он существовал сам по себе, в качестве основного фин. плана. В действительности же он всегда включал некоторое количество ассигнований и фондов, в к-рых деньги появлялись ежегодно без регулярных распоряжений об ассигновании исполнительной или законодательной властью, а в качестве основной статьи выступали проценты по гос. долгу. Точно так же исключались некоторые статьи, по к-рым требовались ежегодные ассигнования, аналогично трастовым фондам.
Из-за вышеупомянутых разграничений заявленный консолидированный наличный бюджет (далее - `наличный бюджет`) составлялся так, чтобы отражать взаимные расчеты между правительством и обществом. Он был совокупным в том смысле, что учитывал как федеральные, так и трастовые фонды. Он был наличным в том отношении, что его суммарные объемы базировались на учете оплаченных счетов, в отличие от учета выписанных счетов, используемого в административном бюджете. Т. к. трастовые фонды, особенно сформированные из налоговых поступлений и выплат по социальному страхованию, стали более значительными, то консолидированный наличный бюджет приобрел большую значимость как представитель федеральных финансов и выражение их связи со всей остальной экономикой. При подсчете бюдж. статей с позиций брутто и нетто консолидированный наличный бюджет подчинялся тем же правилам, что и административный бюджет. Большинство трастовых фондов рассчитывалось по принципу брутто (отдельно по доходам и по расходам), но некоторые, выделяемые как возобновляемые трастовые фонды, указывались по сумме превышения расходов над доходами. Консолидированный наличный бюджет также включал в число спонсируемых гос-вом предприятий две группы правительственных учреждений, принадлежащих и частным лицам, - федеральные банки по кредитованию жилищного строительства и федеральные земельные банки, к-рые одно время находились в смешанном владении. До 1969 фин. года бюдж. документ также включал особый анализ отношений между федеральным сектором счетов нац. дохода (бюджет `счетов нац. дохода`), административным бюджетом и консолидированным наличным бюджетом. Бюджет счетов нац. дохода является изложением бюдж. концепций с точки зрения нац. дохода и отражает взаимосвязь бюджета и федерального сектора счетов нац. дохода. В соответствии с рекомендациями Президентской комиссии по бюдж. концепциям ни административный бюджет, ни консолидированный наличный бюджет начиная с 1960 г. не использовались как главный документ федеральной фин. политики, но продолжал проводиться специальный анализ статей бюджета, связанных со счетами нац. дохода. С начала 1969 фин. года использовался объединенный бюджет как главный фин. план правительства в соответствии с направлениями, определенными концепцией Президентской комиссии по бюдж. предложениям 10 октября 1967 г. Основные принципы таковы: объединенный бюджет сочетает все программы федерального правительства и его ведомств с учетом расходов и дефицитов за последние годы, распределенными между расходными и ссудными статьями. Раздельно учитываются расходные статьи и поступления, независимо от фондовой структуры в какой-либо момент времени. Взаимные расчеты между фондами не включены в общие расчеты. Эта особенность характерна для балансов, которые собирают сведения для фондов. Объединенный бюджет также содержит поправки Конгресса по бюджету (утверждение бюджета), сумму общего неоплаченного долга (брутто и нац. долг) и в форме меморандума - общую сумму прямых ссуд (на ссудном счете), а также общую сумму долга по обеспеченным и застрахованным непогашенным ссудам.
Комиссия по бюдж. концепциям сочла важным, чтобы `избыток` или `дефицит`, указанные в бюджете, вычислялись бы путем сопоставления расходов (но не ссуд) с общими бюдж. поступлениями, чтобы обеспечить надежную меру оценки влияния федеральных программ на экономику. Ссуды, как и иные гос. расходы, приводят к получению наличных денег получателями, причем заемные фонды предположительно будут израсходованы. Тем не менее заемщики принимают на себя обязательства по возврату долга частями и по выплате процентов, что отличает ссудные ассигнования от др. расходов по принципу экон. последствий. Т. о., отделение нессудных поступлений и расходов от ссуд и выплат по ним обеспечивает критерий учета статей `избытка` или `дефицита` при проведении бюдж. политики (Отчет президентской комиссии по бюдж. предположениям, стр. 48-49).
Все же, как указано в итоговом отчете, две системы расчетов (чистых расходов и чистых ссуд) сочетаются друг с другом при составлении и оценке `общего бюджета`, превышения доходов над расходами или дефицита. Такая комбинация двух подходов делает данное превышение меньше, а бюдж. дефицит больше, чем расчетный избыток и дефицит при подсчете расходов, где ссудная статья отражает обычное `чистое` кредитование. Комиссия отвергла давно предлагаемую идею выделения `основного` бюджета для федерального правительства, содержащего статьи ассигнований на основные нужды, исключенные из общего расходного бюджета при подсчете избытка, дефицита и бюджета по строительству. Такие статьи оставались бы вне учета текущих расходных статей. Комиссия возражала против такого порядка, указав на то, что страны, где ранее использовался основной бюджет, отказались от такой практики, а в др. странах с подобием основного бюджета деление статей на бюдж. и внебюджетные `стало столь спорным, что сделало результат явно бессмысленным`. Более того, отметила комиссия, использование основного бюджета привело бы к серьезному искажению в оценке воздействия политики правительства на частный сектор экономики, что привело бы к неверным решениям в области ассигнования средств и перекосам в пользу `кирпичей и мортир`, в ущерб др. федеральным программам, результаты к-рых не могут быть выражены в форме капитала (здравоохранение, образование, подготовка кадров и др. гуманитарные цели). Видно, что рассуждение демонстрирует невысокое мнение Комиссии о капитализации будущих доходов от реализации таких программ в соответствии с плановой программно-бюджетной системой. `Даже если бы основной бюджет был бы по каким-либо причинам желателен, возник бы комплекс сложных проблем, связанных с учетной практикой и др. вопросами, такими, как классификация активов (напр., военное оборудование) и оценка износа гос. собственности` - как будто бы такие проблемы бухучета были существенным препятствием при оценке достоинств этой бюдж. политики. Главным аргументом Комиссии против упомянутой идеи основного бюджета в сочетании с текущим бюджетом стало предположение о возможности неразумного управления такой бюдж. системой (`в любом случае сторонники новых расходных бюдж. программ окажутся перед искушением распространить правила основного бюджета на остальные программы т. о., что непосредственное воздействие программ на увеличение текущего дефицита или сокращение текущего избытка доходов над расходами будет слабее, а сама программ, т. о., станет менее явной` - стр. 33-34 отчета Комиссии). Напротив, достоинства основного бюджета в основном состоят в том, что такое разделение должно, скорее всего, предотвратить предубеждение против необходимого улучшения структуры капитала и расходов на строительство, включающих большие ассигнования, к-рые превалируют в текущих расходах, приводя к сокращению избытка доходов или к увеличению дефицита в текущем бюджете. Текущие расходы, такие, как обслуживание гос. долга (проценты и погашение), износ, операционные издержки, включались бы в состав текущих расходов из года в год в соответствии с принципом `взаимного зачета`, вычитания в течение ряда лет потока дохода от таких приращений капитала из текущих издержек, упомянутых выше. Наглядность таких расходов, связанных с капитальными вложениями достигается введением отдельного основного бюджета в комбинации с сопутствующим графиком бюдж. мероприятий, анализа доходности плановой программно-бюджетной системы, к-рый также включает анализ вероятных издержек и влияние на распределение ресурсов, а также анализа движения фин. ресурсов в связи с его воздействием на стабилизацию и др. цели бюдж. политики.
Бюджет полной занятости. Данный набор производных бюджетных данных предназначается для определения размеров доходов и расходов при действующих ставках налогообложения в условиях достижения `полной занятости`. Ценность этих данных заключается в том, что они обозначают направление изменения доходов и расходов бюджета по мере продвижения экономики страны от ее нынешнего состояния к состоянию `полной занятости`. При сочетании такого рода анализа с исследованием аналогичных показателей отдельных секторов экономики создается возможность получения определенной информации, к-рую можно использовать при разработке экон. политики, соответствующей продвижению к `полной занятости`. При формальном подходе к анализу этих данных можно считать, что если расходы будут производиться на уровне `полной занятости`, то за счет эффекта мультипликации возникнет тенденция к достижению данного уровня.
Закон Грэмма-Рудмана-Холлингза. Этим законом предусматривается всеобщее сокращение расходов в случае, если Конгресс не сможет выйти на заранее определенные размеры дефицита бюджета. Им также предусматривается сокращение дефицита бюджета без обязательного проведения открытого голосования по тем программам, сокращение к-рых может болезненно отразиться на широких кругах избирателей. Первоначально законом определялись объемы бюдж. дефицита на каждый год начиная с 1986 фин. года. Верховным судом он был признан неконституционным на том основании, что передавал исполнительную власть представителю законодательной ветви власти (начальнику Главного контрольно-фин. управления США). В 1987 г. Конгрессом был принят порядок, согласно к-рому никаких конституционных нарушений не допускалось. Закон о переутверждении сбалансированного бюджета и чрезвычайного контроля за бюдж. дефицитом ослабил бюдж. ограничения, расширив рамки ограничения дефицита бюджета. Была восстановлена процедура автоматического секвестирования за счет передачи инициативы руководителю Административно-бюдж. управления. С учетом внесенных поправок данный порядок был продлен законом на два года вплоть до разработки сбалансированного бюджета на 1993 фин. год. Были также предусмотрены изменения при определении ежегодных размеров бюдж. дефицита. Секвестирование предусматривается при превышении допустимого уровня отклонения дефицита бюджета на сумму более 10 млрд дол.
См. БЮДЖЕТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ; ДОЛГ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ; ДОЛГ НАЦИОНАЛЬНЫЙ.
Начало
|
|
